Überabreitung der EU-Regelungen über A1-Bescheinigung erforderlich

Die sogenannte A1-Bescheinigung, die auf eine EU-Regelung zurückgeht, benötigen Arbeitnehmer, Beamte und Selbstständige , wenn sie grenzüberschreitend innerhalb der EU, Island, Liechtenstein, Norwegen oder der Schweiz arbeiten. Dadurch wird vermieden, dass im Fall einer Entsendung Sozialversicherungsbeiträge gleichzeitig in zwei EU-Staaten fällig werden. Hintergrund ist, dass laut europäischem Recht für Erwerbstätige nur die Gesetze zur sozialen Sicherheit, einschließlich der Vorschriften zur Sozialversicherung, eines EU-Staates gelten. Meist ist dies der Staat, in dem sie arbeiten. Für Entsendete gilt, dass sie trotzdem weiterhin alleine im Entsendeland sozialversichert sind. Grundlage für diese Regelung sind die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie die entsprechende Durchführungsverordnung 987/2009. Die A1-Bescheinigung dient dann als Nachweis, dass der Beschäftigte dem Sozialversicherungsrecht seines eigentlichen Arbeitslandes unterliegt. Oft besteht Unsicherheit, ob nunmehr für jede kurzfristig anberaumte Geschäftsreise von kurzer Dauer eine A1 Bescheinigung im Vorfeld beim zuständigen Sozialversicherungsträger beantragt werden muss. Für die Unternehmen oder Behörden und die entsendeten Personen bedeutet dies jedes Mal einen erheblichen bürokratischen Aufwand. Wichtig ist zu wissen, dass nach dem geltenden Recht nicht in jedem Fall bei einer kurzfristigen Tätigkeit im EU- Ausland eine Bescheinigung zwingend erforderlich ist und insoweit ein Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Kontrolle, ob und wo eine Sozialversicherung vorliegt, besteht.

Grundsätzlich ist eine A1 Bescheinigung laut EU-Verordnung 833/2004 für jede vorübergehende Entsendung in einen anderen Mitgliedstaat bei dem zuständigen Träger im Voraus zu beantragen und ab dem ersten Tag mitzuführen (Tag 1-Prinzip). Die Bescheinigung A1 kann jedoch auch noch nachträglich erteilt werden. Bei kurzfristig anberaumten Geschäftsreisen und bei sehr kurzen Entsendezeiträumen bis zu einer Woche kann es daher zweckmäßig sein, auf einen Antrag auf Ausstellung der Bescheinigung A1 zu verzichten. Dieses Ermessen ergibt sich aus der Durchführungsverordnung zur Koordinierungsverordnung, wonach der Arbeitgeber einer Person, die ihre Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat ausübt, den zuständigen Träger im Entsendestaat im Voraus unterrichtet, „wann immer dies möglich ist“ (Art. 15 Abs. 1 VO EG Nr. 987/2009). Auch der Europäische Gerichtshof hat bestätigt, dass eine solche Erklärung „auch wenn sie besser vor Beginn des betreffenden Zeitraums erfolgt, auch während dieses Zeitraums und sogar nach dessen Ablauf abgegeben werden [kann]“ und gegebenenfalls Rückwirkung entfaltet (Rs. 178/97 „Banks“, Ziffer 49-57). Die zuständigen Träger können die Bescheinigung also nachträglich und rückwirkend ausstellen, ohne dass es eine zeitliche Grenze gibt.

Allerdings gibt es wie beschrieben ein Ermessen jedes einzelnen Mitgliedsstaates, wie das Vorliegen der Bescheinigung A1 kontrolliert werden soll. Und dies erzeugt leider ein uneinheitliches und verwirrendes Bild für Unternehmen und Arbeitnehmer in Europa: Frankreich, Österreich, die Niederlande sowie die Schweiz, die auch unter die Regelung fällt, sind für strenge Kontrollen bekannt. Es ist daher nicht auszuschließen, dass es in diesen Mitgliedstaaten im Rahmen einer Kontrolle bei fehlender Bescheinigung A1 zu Behinderungen beim Betreten eines Betriebsgeländes oder zu behördlichen Maßnahmen wie dem sofortigen Einzug von Sozialversicherungsbeiträgen kommt. In diesen Ländern haben die Kontrollbehörden nämlich die Anweisung, ab Tag eins das A1 zu kontrollieren. Solche Maßnahmen sind nicht unbedingt im Einklang mit europäischem Recht: Sie können je nach den konkreten Umständen als Überschreitung des nationalen Ermessens und als Verletzung der europäischen Dienstleistungsfreiheit gewertet werden. Trotzdem verfahren diese Länder weiter so nach dem Prinzip „wo kein Kläger, da kein Richter“.

Dass diese Situation unbefriedigend ist und einer Überarbeitung bedarf, ist auch in Brüssel erkannt worden. Die EU Kommission hat daher bereits im Dezember 2016 eine Überarbeitung der bestehenden Regeln zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit vorgeschlagen. Die A1-Bescheinigung ist darin nur ein Teil in einer umfangreichen und komplexen EU-Verordnung. Diese legt fest, wann ein Sozialversicherungssystem bei einem grenzüberschreitenden Bezug für Sozialleistungen zuständig ist.

In Bezug auf die A1-Bescheinigung hat sich in der letzten Legislaturperiode eine Mehrheit im zuständigen Sozialausschuss dafür gefunden, dass jede einzelne Entsendung vorab beim zuständigen Träger angemeldet werden sollte (sog. Vorabnotifizierung). Vielen in der EVP-Fraktion war klar, dass dies recht bürokratisch sein würde – insbesondere ohne einheitliches elektronisches Meldeverfahren. Sehr kurzfristige Entsendungen wie sie bei Unternehmen nötig sind, wären damit unmöglich geworden. Aus diesem Grunde kam es zu dem Ausnahmetatbestand der „Dienstreise“, die im Gesetzestext legal definiert werden sollte.

Das Gesamtpaket aus Vorabnotifizierung und einer Ausnahme für Dienstreisen wurde allerdings von vielen Mitgliedsstaaten insbesondere aus Osteuropa als zu kompliziert und die Arbeitnehmerfreizügigkeit einschränkend wahrgenommen. Zudem wurden dadurch neue Schlupflöcher und Umgehungen befürchtet, denn es blieb unklar, wer das Vorliegen eine Dienstreise überprüfen sollte. Auch der Berichterstatter der EVP-Fraktion stand diesem Lösungsvorschlag kritisch gegenüber.

Nach einer vorläufigen Einigungen zwischen den EU-Institutionen im März dieses Jahres fiel der ausgehandelte Kompromiss schließlich unter anderem wegen der sozialrechtlichen Regelungen zu den Entsendungen, aber auch wegen der sehr kostspieligen Zuständigkeitsregelungen für Gesundheits-, Renten- und Arbeitslosenleistungen bei den Mitgliedsstaaten im Rat der EU durch. Auch das Europäische Parlament lehnte es in seiner letzten Sitzung am 18. April 2019 aus ähnlichen Gründen ab, eine Position zu dieser komplexen Verordnung zu verabschieden. Es bleibt somit vorerst beim wie oben beschriebenen Recht für die Bescheinigung A1.

Es ist aber wahrscheinlich, dass die Beratungen in der neuen Legislaturperiode wieder aufgegriffen werden. Wir werden uns als CDU/CSU-Gruppe jedenfalls für eine bürgernahe und für die Unternehmen praktikable und einfache Lösung einsetzen. In meinen Augen ist es unerlässlich, die Bekämpfung von Sozialversicherungsmissbrauch innerhalb der EU zu vereinfachen und den bürokratischen Aufwand zu reduzieren.